Constitutional Court Quashes Holness-Approved Bauxite Permit for Dry Harbour Mountains

La Cour constitutionnelle de la Jamaïque a rendu jeudi un arrêt de portée majeure, jugeant qu'un ministre du Cabinet n'a pas le pouvoir d'annuler la décision d'un régulateur environnemental spécialisé sans s'appuyer sur un raisonnement clair et fondé sur des preuves. La décision invalide un permis minier contesté de 2020 portant sur les Dry Harbour Mountains, dans St Ann.

Dans une décision unanime, les juges Sonya Wint-Blair, Andrea Thomas et Tricia Hutchinson-Shelly ont annulé le permis délivré à Bengal Development Limited, qui autorisait l'entreprise à extraire de la bauxite, de la tourbe, du sable et d'autres minéraux de cette zone écologiquement fragile située entre Rio Bueno et Discovery Bay. La formation de jugement a estimé que tant le permis que l'acte ministériel l'ayant autorisé étaient « inconstitutionnels, nuls et sans effet ».

Au cœur de l'affaire se trouvait une intervention en 2020 du Premier ministre Dr Andrew Holness, alors responsable de la Natural Resources Conservation Authority (NRCA). En octobre 2020, Holness avait infirmé le refus initial de la NRCA opposé à la demande de Bengal Development, déclarant qu'il avait « décidé d'accueillir le recours et d'écarter la décision de la NRCA ». Un permis assorti de 76 conditions a été délivré le 5 novembre 2020, puis modifié à la suite du tollé public.

La Cour a été ferme : ajouter des conditions au permis ne pouvait suffire à le sauver sur le plan constitutionnel. Un ministre, ont rappelé les juges, ne peut légalement écarter les conclusions d'une agence technique sans produire un fondement rationnel et solide, étayé par des preuves.

« Il n'a pas été demandé à la Cour de décider si le développement est bon ou mauvais pour la Jamaïque », a écrit la juge Wint-Blair. « La mission de la Cour est bien plus étroite et porte uniquement sur ce que la Constitution autorise », a-t-elle ajouté, tout en soulignant la nécessité de mettre en balance le progrès économique et la protection de l'environnement.

La NRCA avait initialement rejeté la demande de Bengal, prévenant qu'une carrière de la « nature, taille, échelle et intensité » envisagées porterait préjudice à l'environnement comme aux communautés voisines. L'agence avait également conclu que toute perte de biodiversité dans la zone serait « irremplaçable ». L'autorisation finale est passée par un mécanisme d'appel prévu par la loi NRCA, le ministre de l'époque, Leslie Campbell, ayant fait droit au recours en juillet 2020 avant que Holness ne le confirme.

Réagissant à la décision, le King's Counsel Michael Hylton, qui a piloté le recours des riverains, a estimé que ses conséquences dépassent largement ce litige. « Cela touche aux limites du pouvoir exécutif. Où s'arrête le pouvoir d'élaboration des politiques et de décision d'un ministre ou d'un organe gouvernemental ? Et quelles en sont les limites ? » a déclaré Hylton.

Il a soutenu qu'un ministre exerçant un pouvoir d'appel sur un organe technique doit présenter un raisonnement transparent et démontrable. « Vous avez le droit de parvenir à un autre avis, mais il vous faut une bonne raison – et une raison manifestement meilleure que celle de l'organe que vous écartez », a-t-il dit. « Et vous devez expliquer cette raison au public, aux personnes concernées et, si nécessaire, au tribunal. C'est un point réellement majeur. »

Le recours constitutionnel a été déposé en décembre 2020 par huit requérants – résidents, propriétaires, agriculteurs et chefs d'entreprise de la communauté de Bengal –, dont la biologiste Wendy Lee, la médecin Shermian Woodhouse et les agriculteurs Martin et Anne Hopwood. Ils soutenaient que le permis violerait probablement leur droit, garanti par la Charte, à « un environnement sain et productif, exempt de la menace de blessure ou de dommage causé par des atteintes à l'environnement ». Les juges leur ont donné raison, constatant une violation probable que l'État n'a pas su justifier.

L'arrêt s'est largement appuyé sur un examen des 76 conditions et sur les objections soulevées par le Forestry Department. La juge Wint-Blair a relevé 10 lacunes juridiques et probatoires distinctes, considérant que les conditions « ne règlent pas le problème. Elles ne peuvent établir un lien rationnel lorsque l'activité sous-jacente est susceptible d'être nuisible. Elles ne transforment pas davantage un préjudice environnemental probablement irréversible en une atteinte minimale acceptable au regard de la Constitution simplement parce qu'elles sont jointes au permis ».

Le Forestry Department avait averti que l'étude d'impact environnemental ne proposait aucune mesure d'atténuation viable et qu'aucun site de carrière en Jamaïque n'avait jamais été réhabilité avec succès par reforestation. L'évaluation interne de Bengal elle-même reconnaissait les dangers liés au dynamitage et au risque de contamination des eaux souterraines.

Sur les arguments économiques avancés par le gouvernement, la juge Thomas a écarté ces affirmations, faute d'éléments les étayant. Les promesses de croissance et de création d'emplois ont été qualifiées de « généralisation[s] sommaire[s] » dépourvues de chiffres concrets. La juge Wint-Blair a également décortiqué la notion d'« environnement sain et productif », interprétant le mot « productif » comme désignant un développement durable garantissant le bien-être humain tout en préservant les ressources naturelles, plutôt qu'une exploitation brute. La juge Hutchinson-Shelly a de même jugé les ambitions de développement du gouvernement « relevant de l'aspiration » et non étayées par des preuves telles que des études de faisabilité. « Aucune preuve n'a été présentée à l'appui de ces affirmations, qu'il s'agisse d'études de faisabilité ou d'autres données venant étayer les retombées économiques et de développement attendues », a-t-elle déclaré.

La Cour a rejeté l'argument de Bengal tiré du droit de propriété, jugeant que ce droit ne va pas jusqu'à garantir l'octroi de permis d'exploitation de carrières, et a refusé d'accorder des dommages-intérêts, la violation ayant été évitée. Les ordonnances annulent le permis et interdisent à Bengal toute activité minière sur ce terrain.

Les résidents étaient représentés par Hylton et l'avocate Daynia Allen, tandis qu'Abe Dabdoub plaidait pour Bengal et Annaliesa Lindsay pour le procureur général. Tant Dabdoub que Lindsay ont refusé de commenter, indiquant ne pas avoir encore lu l'arrêt.

Lee a salué une décision charnière pour les droits environnementaux dans le pays. « Cet arrêt confirme sans aucun doute que les Jamaïcains ont un droit constitutionnel à jouir d'un environnement sain et productif, exempt de la menace de blessure ou de dommage », a-t-elle déclaré, rappelant que Dry Harbour Mountain était depuis longtemps désignée pour être protégée au titre du St Ann Development Order. Elle a remercié l'Office of the Public Defender et l'équipe juridique de Hylton Powell pour leur soutien.

Allen a qualifié l'issue de jalon constitutionnel majeur. « Comme vous le savez peut-être, il s'agit de la première décision directe relative au nouveau droit à la protection de l'environnement et de la santé… c'est donc une affaire très importante », a-t-elle dit, suggérant qu'elle pourrait servir de précédent. « Je pense qu'elle envoie un très bon signal… J'encourage le public à se familiariser avec elle, ainsi que les entreprises et le gouvernement, à simplement prendre note des principes qui y sont énoncés. »